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PPP項目實操六個“離不開”

盡管PPP是2014年底才熱起來的,但PPP最主要的形式——特許經營在國內的實踐,已有30多年的曆史。總體上看,國內PPP實踐取得了巨大成就,但也有不少失敗的案例,部分項目被政府提前收回。本文通過對國內部分成功、失敗PPP項目案例進行對比分析和梳理總結,得出了一個小小的結論,那就是一個PPP項目從谘詢方案、招商到投資、建設、運營的全生命周期內,要真正起到降低建設運營成本、提高公共服務質量的作用,並能持續運行到特許經營到期,需要六個“離不開”:

離不開運作有效的實施機關
  實施機關既是項目需求的提出者,又是根據政府授權代表公眾與企業的簽約者,同時還是項目建設運營的監管者。為此,實施機構要做到:第一,要審慎發包。發包前實施機關要充分論證,選準項目,精心製定實施方案並能盡量為社會資本預留創新空間,並在公開招標時要綜合考慮成本、專業服務能力等因素遴選企業。第二,要有效監管。項目發包後,政府部門要完善監管標準,依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監管和處置。第三,要平等履約。政府與企業要建立彼此信任、平等履約、長期穩定的合作夥伴關係,政府內部要構建必要的履約保障聯動機製,當收費不能及時調整時,政府財政應按照協議及時兌現承諾。比如,某省市的有些項目是由鎮政府與社會資本簽約,但由於項目運營監管權限在區級政府行業主管部門,鎮政府很難按協議履約,實際上鎮政府就不是一個有效的實施機關。 
離不開專業合格的投資經營者
專業合格的經營者是保障特許項目持續運營的關鍵。因此對社會資本的選擇應體現:第一,需要專業服務供應商。即被選擇的企業在業界信譽度高、專業服務業績良好、有一定資產規模等。第二,需要長期投資者。不同於一般競爭性項目投資,PPP項目投資方應主要是長期資本持有人(如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等),追求穩定收益,風險偏好較低。當然,在項目建設期和運營安全鎖定期內可引入追求高收益的短期資本,待項目運營穩定後再通過股權轉讓等方式引入長期資本。第三,資本結構要合理。對於建設運營複雜、技術含量高的項目,相關方可組成一個特殊目標載體(SPV),合理安排設計方、設備方、建造方、運營方的資本股份,組成利益共同體,使各方在項目中的利益保持一致。 
離不開必要的激勵約束機製
企業通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營,主要是為了追求穩定的預期收益。政府應依據企業所提供的產品或服務,通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,給予其合理的投資回報(根據運營績效,國外特許經營投資項目的回報率一般高幹銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時,要建立必要的獎懲機製,實施機關定期進行運營績效考核,對於指標綜合排名靠前的企業,給予獎勵,對於不達標的企業,給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵基礎上,政府應全麵實行細致的成本規製,要針對每個特許經營領域製定成本規製細則,並據此定期對企業開展成本監審,推行成本信息公開。目前,很多已實施PPP的項目,由於在績效考核方麵沒有相應的激勵和約束機製,隻要項目不出現大的事故,政府或使用者就得付費,這實際上與傳統的基礎設施建設運營沒有太多區別深度,也不利於提高公共服務的供給質量,也會加劇外界對PPP作用的質疑。
離不開有效的風險分擔和爭議解決機製
  PPP項目運營期一般都比較長,由於不可預知因素的變化、風險較大,需要政府與企業共同承擔風險,如項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔,而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對於風險分擔之外可能出現的履約爭議情形,應在協議中明確約定,並提出解決爭議的具體方式(聽證、仲裁、訴訟等),以促進特許經營項目持續健康運行。目前,有些地方已實施的PPP(特許經營)項目的合同中,對爭端解決機製一般停留在“雙方協商”為主的層麵,對協商不成的分歧,缺少有效解決的途徑和措施。 
離不開專業的中介服務機構
PPP領域廣,涉及到法律、金融和財務等多方麵的專業知識和經驗,需要發揮PPP谘詢、律師事務所、會計事務所等專業中介的作用。第一,需要專業中介機構對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎進行論證,防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目,最後導致PPP沒有起到提高公共服務質量、降低運營成本的作用。第二,需要中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計,有利於政府找到合適社會資本。第三,需要中介機構做政府的全程顧問,包括在項目的招商、建設、運營階段,促進PPP項目的運作程序規範。 
離不開完善的政策法規保障
PPP的有效持續運作,有賴於一套透明、清晰、完整和一致性的法規政策體係,多數國家對PPP領域進行專門立法。保障相關方誠信履約,規範企業有序競爭,防止惡意低價中標造成項目建成後難以持續運營,約束政府履責,保護企業合法權益。規則公開透明,政府須將PPP的有關政策法規、招標、監管、行業標準等信息依法公開,構造有利於PPP項目持續運營的法治化營商環境。特別是在對待政府、社會資本雙方的違約上,相關法規法律能平等對待。比如對政府的單方違約,企業是否可以提起民事訴訟?如果是按照目前的法規,隻能提起行政訴訟,這樣即使是政府敗訴,社會資本隻能以國家賠償的方式來獲得一些補償,而我國賠償的標準往往不高,這實際上還是不利於保護社會資本的合法權益。